El Estado que promete y el Estado que puede

Lo que el empalme colombiano revela sobre capacidad estatal —y lo que la ciencia todavía tiene que demostrar—

“Entre anunciar una política y hacerla existir hay una institución llamada Estado.”

Por Glênio S Guedes (abogado de Brasil)

Hay títulos que exigen prudencia desde la portada. Libro de la Verdad es uno de ellos.

La verdad, desde luego, tiene una antigua y comprensible afición por los libros. El problema comienza cuando el libro pertenece al gobierno que acaba de llegar y la verdad versa sobre el gobierno que acaba de irse. Ahí conviene guardar las banderas, bajar el volumen de la plaza pública y sacar los instrumentos de medición.

Durante el empalme entre los gobiernos de Gustavo Petro y Abelardo de la Espriella, la nueva administración identificó más de ochenta actuaciones que consideró merecedoras de examen y trasladó sus hallazgos a la Fiscalía, la Procuraduría y la Contraloría. La información conocida los agrupa en varios patrones de funcionamiento estatal.

Conviene detenerse aquí. Un hallazgo administrativo no es una condena judicial; una deficiencia de gestión no equivale, por arte de birlibirloque, a corrupción.

La primera tarea científica consiste, entonces, en separar cosas que el debate político suele meter alegremente en el mismo costal: corrupción, ilegalidad, mala gestión, error de política pública e incapacidad administrativa. Pueden encontrarse juntas, claro está. Pero una no demuestra necesariamente la otra.

Y es precisamente cuando dejamos a un lado la búsqueda inmediata de culpables cuando el documento se vuelve más interesante. Entre sus categorías aparecen la pérdida del rigor técnico, el deterioro de la capacidad tecnológica, la distorsión de la información pública, la parálisis operativa, la captura contractual, la expansión del riesgo litigioso, la pérdida de control territorial y la fragmentación de la conducción estatal.

Dicho en lenguaje de ciencia política, la pregunta cambia por completo.

Ya no es: ¿fue bueno o malo el gobierno Petro?

Es otra, menos vistosa y bastante más difícil: ¿qué tan capaz es el Estado colombiano de hacer aquello que decide hacer?

La distancia entre mandar y poder

Max Weber entendió tempranamente que el Estado moderno necesita una burocracia profesional. No basta con ministros, decretos y presupuestos. Hacen falta conocimiento especializado, procedimientos previsibles, memoria institucional y servidores capaces de convertir decisiones en acciones.

Uno de los patrones señalados durante el empalme apunta precisamente hacia allí. Entre los casos clasificados bajo la pérdida del rigor técnico aparecen proyectos de infraestructura hospitalaria que, según el informe reseñado, recibieron recursos sin contar previamente con estudios de conveniencia y necesidad, diseños definitivos ni presupuestos de obra. También se menciona la reducción de requisitos de formación y experiencia para determinados cargos de alta dirección y asesoría.

Pero cuidado: eso todavía no prueba corrupción.

Puede revelar mala planeación. Puede sugerir debilitamiento de capacidades burocráticas. Puede justificar investigaciones. Y, acompañado de otros elementos, podría eventualmente contribuir a establecer responsabilidades.

La ciencia tiene esa mala costumbre: exige caminar cuando la política preferiría llegar en helicóptero.

Algo semejante ocurre con la denominada parálisis operativa. La reseña identifica doce sectores y ofrece dos datos llamativos: una ejecución acumulada de 4,3 % en la UNGRD y 407 proyectos radicados en ciencia, tecnología e innovación, de los cuales solamente uno habría sido aprobado.

Aquí aparece una de las distinciones más útiles del análisis de políticas públicas: formular no es implementar.

Un gobierno puede tener objetivos ambiciosos, expedir normas, asignar recursos y pronunciar discursos memorables. Nada de eso garantiza que una escuela abra, un hospital funcione o una carretera llegue a alguna parte.

El papel, como sabemos por estas tierras de América Latina, aguanta mucho. La carretera, algo menos.

Bogotá no es necesariamente Colombia

Hay todavía una dimensión más profunda.

La reseña incluye entre los patrones la pérdida de control territorial frente a economías criminales y menciona como uno de sus casos el crecimiento de grupos armados mientras el Ejército habría perdido capacidad de respuesta.

Aquí Michael Mann resulta particularmente útil. Su concepto de poder infraestructural permite observar no solamente la capacidad del Estado para decidir, sino su aptitud efectiva para hacer que esas decisiones alcancen la sociedad y el territorio.

Para Colombia, la distinción es crucial.

Un Estado puede estar jurídicamente presente en cada centímetro del mapa y materialmente ausente de muchos de ellos. Puede haber Constitución en Bogotá y otro orden práctico en una vereda donde quien cobra, castiga, autoriza y prohíbe no lleva el escudo de la República.

Guillermo O'Donnell estudió precisamente esta presencia territorial desigual de la legalidad y de las instituciones estatales en las democracias latinoamericanas.

Por eso, el problema sugerido por el empalme podría ser mayor que Petro.

Los ocho patrones podrían constituir manifestaciones distintas de una variable más profunda: la capacidad estatal.

Sin burocracia competente se planea mal. Sin información confiable se decide mal. Sin coordinación se ejecuta mal. Sin capacidad territorial, otros actores ocupan los vacíos. Y cuando varias de esas deficiencias se acumulan, aparece una paradoja que el ciudadano latinoamericano conoce demasiado bien: el Estado puede resultar enorme a la hora de exigir y sorprendentemente pequeño a la hora de cumplir.

Pero esto, precisamente, es una hipótesis. No una conclusión.

La prueba empieza ahora

Aquí viene la parte decisiva.

Si las categorías utilizadas durante el empalme son instrumentos válidos para medir capacidad estatal, deberán aplicarse con idéntico rigor al gobierno de Abelardo de la Espriella.

Habrá que observar, dentro de uno, dos y cuatro años, si aumentó la profesionalización burocrática; si mejoró la ejecución presupuestal; si funcionan mejor los sistemas tecnológicos; si disminuyeron los riesgos de captura contractual; si mejoró la calidad de la información pública; si cayó la exposición litigiosa; si aumentó el control territorial y si el Estado coordina mejor sus propias instituciones.

Sin cambiar las preguntas.

Sin mover los indicadores.

Sin acomodar la portería después del penalti.

Ahí está, acaso, la utilidad científica inesperada del Libro de la Verdad: no tomarlo como verdad, sino como conjunto de afirmaciones susceptibles de comprobación. Convertir sus diagnósticos en hipótesis, sus casos en evidencia por contrastar y sus categorías, cuando sean operacionalizables, en indicadores comparables.

Solo entonces podremos averiguar algo bastante más importante que quién ganó la pelea política de agosto de 2026: si Colombia posee un Estado capaz de transformar decisiones en resultados.

Porque gobernar no consiste solamente en saber adónde se quiere ir.

También hay que conseguir que arranque el carro.

El empalme terminó. El experimento apenas comienza.