Entre el miedo y el resentimiento: cómo el Derecho Administrativo brasileño intenta devolverle la razón al Estado

Por Glênio S Guedes ( abogado de Brasil )

Hay una idea clásica — casi romántica — según la cual la Administración Pública no tiene sentimientos. No ama, no odia, no desconfía, no tiembla. Solo aplica la ley. Obedece al interés público. Se mueve por la impersonalidad.

Eso dicen los manuales.

La realidad, sin embargo, suele ser menos estoica. En el Brasil contemporáneo, la Administración ha aprendido — a veces con excesiva dedicación — a temer y a resentirse. Y el Derecho Administrativo, que nació para domesticar el poder, hoy parece dedicado a una tarea más sutil: domesticar las emociones del propio Estado.

I. El miedo: cuando decidir se convierte en un riesgo existencial

Decidir implica riesgo. Siempre lo ha implicado. Ninguna política pública nace en laboratorio esterilizado. Gobernar es actuar en medio de incertidumbres, información imperfecta y presiones de tiempo.

El problema comienza cuando el riesgo natural de la decisión se transforma en miedo institucional.

El gestor deja de preguntarse:—¿Cuál es la mejor decisión para el interés público?

Y empieza a preguntarse:—¿Cuál decisión me va a traer menos problemas?

Así nace la parálisis decisoria. El formalismo defensivo. La consulta interminable. El expediente que viaja de escritorio en escritorio como si buscara refugio diplomático.

Durante años, la cultura del control retrospectivo rígido y la multiplicidad de órganos fiscalizadores produjeron una administración cautelosa hasta el extremo, casi inmóvil. En nombre del combate a la corrupción se instaló, sin quererlo, el combate a la decisión.

La reforma de la Ley de Introducción a las Normas del Derecho Brasileño (LINDB), especialmente tras la Ley 13.655/2018, intentó responder a ese fenómeno. Al limitar la responsabilización a casos de dolo o error grave y exigir que se consideren las dificultades reales enfrentadas por el gestor, el ordenamiento reconoció algo elemental: el error no es sinónimo automático de ilegalidad.

Con ello, el Derecho brasileño empezó a abandonar la ilusión del “riesgo cero”, esa fantasía según la cual la mejor administración es la que nunca se equivoca — lo cual, curiosamente, suele coincidir con la que nunca decide.

II. El resentimiento: el otro extremo

Pero el miedo no es la única pasión administrativa.

Existe también el resentimiento regulatorio: esa desconfianza crónica frente al administrado, como si toda contribución privada estuviera contaminada por intereses inconfesables.

En algunos contextos regulatorios se ha vuelto casi un reflejo automático sospechar del diálogo técnico, descalificar la colaboración empresarial y endurecer reglas con tono moralizante. El regulador, en vez de delimitar, asfixia; en vez de orientar, reemplaza al legislador.

Si el miedo paraliza, el resentimiento interviene en exceso.

Y ambos fenómenos — aunque opuestos — deforman la racionalidad pública.

III. La impersonalidad como antídoto

Aquí entra en escena el viejo artículo 37 de la Constitución brasileña, con sus principios de legalidad, impersonalidad y eficiencia. No son meros adornos retóricos. Son mecanismos de contención.

La legalidad impide que el gestor decida según su visión personal del mundo. La impersonalidad veda favoritismos y persecuciones. La eficiencia exige racionalidad finalista.

Cuando el administrador decide con miedo, traiciona la finalidad. Cuando regula con resentimiento, viola la impersonalidad.

La LINDB reformada, al reconocer la complejidad del entorno decisorio, intenta restaurar esa racionalidad. No elimina el control — sería ingenuo hacerlo —, pero lo recalibra. No autoriza la irresponsabilidad, pero rechaza la punición automática del error honesto.

IV. Aprender del error sin glorificarlo

Aceptar el error no grave como parte del proceso decisorio abre espacio para innovación, experimentación y aprendizaje institucional. Un sistema que permite correcciones es más robusto que uno que se obsesiona con castigos ejemplares.

Sin embargo, conviene no confundir antifragilidad con impunidad. La crítica al exceso de control no puede transformarse en blindaje corporativo. La moderación no es permisividad.

El desafío está en la medida justa: control suficiente para prevenir abusos; libertad suficiente para permitir decisiones responsables.

V. Restaurar la razón pública

Entre el miedo paralizante y el resentimiento intervencionista, el Derecho Administrativo brasileño intenta reencontrar su vocación original: ser un derecho de la razón pública.

Un Estado que actúa con miedo termina inerte. Un Estado que actúa con resentimiento termina arbitrario.

La madurez institucional no está en eliminar el riesgo, sino en saber gestionarlo; no en suprimir el error, sino en distinguir el error honesto de la falta grave; no en desconfiar por sistema, sino en decidir con fundamentos.

Tal vez el verdadero progreso no consista en tener una Administración que nunca se equivoque — eso solo ocurre en los discursos solemnes —, sino en tener una Administración capaz de decidir con serenidad, aprender de sus fallas y mantener, incluso bajo presión, la impersonalidad que la Constitución le exige.

Porque al final, el Derecho no fue creado para producir funcionarios temerosos ni reguladores resentidos. Fue creado para que el poder, aun siendo humano, actúe como si no tuviera pasiones.