Tierras raras y minerales críticos: ¿tiene Brasil un hardware y un software jurídicos a la altura del desafío?

No basta tener riquezas bajo la tierra; es preciso tener instituciones capaces de imaginar su destino

Por Glênio S Guedes ( abogado de Brasil )

Durante décadas, Brasil ha vivido sobre una riqueza silenciosa. Bajo su suelo, más vasta que su memoria industrial, yacen minerales capaces de mover turbinas, vehículos eléctricos, satélites y sistemas de defensa. Las llamadas tierras raras, hoy convertidas en pieza clave de la transición energética y del nuevo tablero geopolítico, han devuelto al país una pregunta antigua, siempre postergada: ¿sabemos transformar la abundancia natural en poder económico, tecnológico y político?

La reciente atención internacional —especialmente de Estados Unidos y Europa— ha vuelto visibles esas reservas. Proyectos avanzan, inversiones llegan, licencias se solicitan. Sin embargo, detrás del entusiasmo reaparece un dilema recurrente: exportar ahora la materia prima o insistir en agregar valor internamente, aun sin dominar plenamente la tecnología de refinación. Esa pregunta, aunque presentada como económica, es en el fondo jurídica e institucional.

Porque antes de discutir qué hacer con las tierras raras, conviene preguntarse algo más elemental: ¿ofrece el sistema jurídico brasileño la seguridad necesaria para sostener una política mineral estratégica y de largo plazo?

Desde el punto de vista normativo, la respuesta sorprende por su optimismo. Brasil posee una arquitectura constitucional sólida: los recursos minerales pertenecen al Estado, su explotación se concede en función del interés público y la actividad minera nunca fue concebida como un negocio privado ordinario. La Constitución permite planificar, coordinar, inducir y condicionar. No prohíbe exigir contrapartidas, ni diferenciar minerales estratégicos de simples commodities. El llamado hardware jurídico existe, y es más avanzado de lo que suele admitirse.

El problema comienza cuando se pasa del texto a la práctica. La seguridad jurídica no se agota en la ley escrita; vive —o muere— en la previsibilidad de las decisiones. Y es ahí donde el sistema brasileño muestra fisuras profundas.

El licenciamiento ambiental, por ejemplo, fue diseñado para una minería tradicional, no para procesos químicos complejos como los que exige la refinación de tierras raras. Los criterios cambian, los plazos se diluyen, los proyectos avanzan sin saber si la meta es definitiva o provisional. Para inversiones que maduran en quince o veinte años, esa incertidumbre equivale a un riesgo estructural.

A ello se suma una fragmentación institucional persistente. Agencias mineras, órganos ambientales, autoridades estatales, ministerios públicos y tribunales actúan muchas veces sin coordinación real. Un proyecto aprobado por una instancia puede ser cuestionado por otra, no por ilegal, sino por falta de diálogo entre instituciones. El resultado es una sensación difusa pero constante de inseguridad.

La judicialización completa el cuadro. Los conflictos llegan a un Poder Judicial que, en general, no está especializado en minería estratégica ni en cadenas productivas críticas. Las decisiones se toman con categorías clásicas, útiles para otros contextos, pero insuficientes para comprender los dilemas tecnológicos, industriales y geopolíticos de estos minerales. No se trata de flexibilizar la protección ambiental, sino de reconocer que la falta de especialización también produce inseguridad jurídica.

Así, el dilema entre exportar o agregar valor se revela como un falso antagonismo. La pregunta decisiva no es si Brasil debe exportar hoy o refinar mañana, sino si posee un régimen jurídico capaz de hacer de la exportación una etapa, y no un destino definitivo. La historia brasileña muestra que, sin reglas estables y sin instituciones coordinadas, lo provisional se vuelve permanente.

Y, sin embargo, el país no parte de cero. Tiene una tradición jurídica minera consistente, instrumentos de financiamiento público, dominio estatal sobre las reservas y una Constitución que autoriza políticas ambiciosas. Lo que falta no es derecho, sino arquitectura institucional.

Si Brasil desea convertir las tierras raras en un activo estratégico, y no en otra promesa inconclusa, será necesario avanzar en algunos puntos esenciales: un marco jurídico específico para minerales críticos; procedimientos de licenciamiento especializados y previsibles; coordinación formal entre las instituciones; mecanismos de estabilidad regulatoria; y una integración real entre el derecho minero y la política industrial.

La conclusión, entonces, es inevitablemente ambigua. Brasil tiene un hardware jurídico robusto, pero su software institucional aún es inestable. Posee leyes capaces de sostener una política mineral sofisticada, pero carece de la previsibilidad necesaria para ejecutarla con confianza.

Mientras esa brecha no se cierre, el país seguirá oscilando entre la urgencia de exportar y la espera de un futuro industrial que nunca termina de llegar. Y seguirá confirmando una paradoja conocida: no basta tener riquezas bajo la tierra; es preciso tener instituciones capaces de imaginar su destino.