O TCU virou árbitro da República?

Entre o controle e a tentação de governar : nesse caso, quem controla o controlador?

Por Glênio S Guedes ( advogado )

Há instituições que nascem com uma função precisa e, com o tempo, passam a orbitar outras. O Tribunal de Contas da União é uma delas.

Criado para auxiliar o Congresso no controle externo do Executivo, o TCU jamais foi concebido como protagonista da arena política. Sua vocação originária é a vigilância técnica: examinar contas, aferir legalidade, apontar desvios, sustar irregularidades. Não governa; fiscaliza. Não decide políticas; controla sua execução.

Mas o Brasil do século XXI tem produzido um fenômeno curioso: o avanço silencioso dos órgãos de controle sobre o espaço das decisões administrativas.

O recente debate sobre o chamado “Secex Consenso” — setor interno do TCU voltado à mediação de acordos — e as discussões envolvendo transações tributárias supervisionadas pelo órgão recolocam uma pergunta incômoda no centro da teoria constitucional: onde termina o controle e começa a gestão?

Não se trata de negar a importância do Tribunal. Ao contrário: sua existência é condição de legitimidade republicana. A fiscalização das contas públicas é cláusula de sobrevivência do Estado democrático. Sem controle, há arbítrio; sem transparência, há opacidade; sem auditoria, há captura.

O problema surge quando o controle se converte em protagonismo.

A Constituição de 1988, no art. 71, desenhou o TCU como órgão de controle externo, auxiliar do Legislativo. Não lhe conferiu poder normativo primário, nem função mediadora, nem competência para formular política pública. Sua força reside na técnica, não na substituição decisória.

Ocorre que o Brasil contemporâneo vive uma hipertrofia do controle. Ministério Público, tribunais de contas, Judiciário — todos expandiram sua presença institucional. Parte desse movimento decorre da própria desconfiança histórica na Administração. Onde o gestor falha, o controlador avança.

Mas há um risco nessa expansão: a transmutação do controlador em coparticipante da decisão.

Quando um tribunal de contas passa a estruturar consensos, mediar renegociações contratuais ou influenciar modelagens administrativas, ele deixa de ocupar apenas o lugar do fiscal. Aproxima-se da arena da gestão. E aqui se instala a tensão.

Pode o órgão que controla ser também o arquiteto do acordo que depois examinará?

A imparcialidade do controle repousa, precisamente, na distância institucional. O fiscal deve manter-se fora da cena decisória para poder julgá-la com independência. Se ingressa na construção da solução, compromete-se o ângulo de observação.

Não se ignora que o Direito Administrativo moderno abraçou o consensualismo. A rigidez unilateral do Estado cedeu espaço à negociação regulatória, aos termos de ajustamento, às repactuações. A eficiência pública recomenda diálogo. Contudo, o locus do consenso deve ser a Administração ativa — não o órgão que a fiscaliza.

O debate que chega ao Supremo Tribunal Federal, provocado pelo Partido Novo, não versa apenas sobre um setor interno do TCU. Versa sobre o desenho institucional da República.

A democracia não é apenas eleição periódica. É também separação de funções, freios e contrapesos, delimitação de esferas. Quando essas fronteiras se tornam fluidas, instala-se uma governança difusa, na qual todos controlam todos e ninguém governa plenamente.

Há quem veja na ampliação do TCU um avanço civilizatório, um antídoto contra a captura política do Executivo. Outros enxergam um deslocamento silencioso de poder, não previsto pelo constituinte.

A pergunta que permanece é menos retórica do que parece: o TCU permanece auxiliar do Legislativo ou caminha para tornar-se árbitro da República?

Se a resposta pender para a segunda hipótese, não se tratará de um golpe institucional, mas de uma mutação progressiva — dessas que se consolidam não por ruptura, mas por prática reiterada.

A prudência constitucional recomenda equilíbrio. Controle forte, sim. Protagonismo substitutivo, não.

A República necessita de vigilância técnica, não de árbitros permanentes. O árbitro, por definição, intervém quando há conflito; não assume a condução do jogo.

Se o TCU atravessar definitivamente essa linha, o país terá que repensar sua arquitetura institucional. E talvez descobrir que, no excesso de zelo, corre-se o risco de transformar o fiscal em gestor — e o gestor em espectador.

A história constitucional ensina que toda ampliação de poder, ainda que motivada por boas intenções, exige vigilância redobrada. Não para enfraquecer instituições, mas para preservá-las em sua vocação original.

O controle é virtude republicana. A tentação de governar é outra coisa.

E é essa diferença — sutil, porém decisiva — que o momento exige discernir.