Art. 173 da CF/88: relevantíssimo e inaplicadíssimo, um jusoxímoro perfeito!

Glênio S. Guedes ( advogado )

Há dispositivos constitucionais cuja densidade normativa os tornaria, em qualquer país minimamente funcional, pontos de inflexão do sistema jurídico. São normas que, se levadas a sério, alterariam estruturas viciadas, conteriam apetites políticos e imporiam racionalidade econômica. No Brasil, porém, há institutos que se elevam a uma curiosa categoria hermenêutica: são cláusulas fundamentais, mas tratadas como ficção literária. O art. 173 da Constituição de 1988 talvez seja o melhor exemplo — um jusoxímoro perfeito: relevantíssimo e inaplicadíssimo.

A rigor, o art. 173 estabelece um princípio simples, quase minimalista: o Estado só pode explorar diretamente atividade econômica quando houver imperativo de segurança nacional ou relevante interesse coletivo. O dispositivo não é apenas uma regra de competência estatal. É um filtro democrático, uma barreira contra apropriações políticas do patrimônio público e uma âncora de racionalidade concorrencial. Qualquer intervenção estatal deveria ser necessária, justificada, fundada em lei específica, limitada e transparente.

Mas o que é relevante na teoria revela uma esquizofrenia institucional na prática. O que se vê — e se vê às escâncaras — é um Estado empresário onipresente, disfuncional, politizado, frequentemente avesso a qualquer disciplina de mercado. E o sintoma mais visível dessa patologia aparece nas finanças das empresas estatais.

I. O paradoxo das estatais: arrecadação recorde, déficits crescentes

As receitas federais alcançam patamares históricos. Recolhe-se como nunca. A base tributária é espremida, instrumentos regulatórios — como o IOF — são convertidos em mecanismos arrecadatórios permanentes, e a máquina pública mostra uma vocação admirável para captar recursos.

Contudo, simultaneamente, as estatais aprofundam déficits, ampliam rombos e consomem recursos que deveriam financiar políticas públicas universais. A situação envolve números bilionários, agravados por administrações que, ao invés de perseguirem eficiência, frequentemente abriram espaço para loteamentos políticos, indicações partidárias e usos desviados para finalidades eleitorais.

Não há relevante interesse coletivo em empresas que se convertem em plataformas de apadrinhamento. Não há imperativo de segurança nacional que explique prejuízos estruturais. Não há lei específica que justifique, em nome da Constituição, a manutenção de atividades empresariais desprovidas de racionalidade econômica e capturadas por interesses privados de natureza política.

E, ainda assim, tudo continua exatamente como está.

II. A função contramajoritária ignorada: o art. 173 como cláusula de responsabilidade estatal

O art. 173 tem natureza nitidamente contramajoritária. Ele impede que qualquer governo — de esquerda, centro ou direita — utilize empresas públicas como:

• braços auxiliares de campanhas eleitorais;

• instrumentos de promoção política;

• atalhos para execução de gastos fora do orçamento;

• depósitos de indicações partidárias;

• veículos para políticas públicas disfarçadas de “atividade econômica”.

  
  

O texto constitucional é cristalino: o Estado empresário só existe se, e apenas se, demonstrar que a sua presença é indispensável ao interesse coletivo ou à segurança nacional.

No entanto, no cotidiano administrativo, o dispositivo é tratado como se fosse facultativo. Em vez de ser lido como comando vinculante, transforma-se numa espécie de nota de rodapé. Instituições que deveriam fiscalizar sua aplicação preferem não confrontar a inércia histórica. Tribunais raramente se debruçam sobre a constitucionalidade da ampliação injustificada da atividade empresarial estatal. O Congresso, por sua vez, utiliza estatais para acomodar pressões que o orçamento público já não comporta.

III. A regressão fiscal como modus operandi

Quando o Estado arrecada mais e, apesar disso, aprofunda déficits — sobretudo déficits das próprias estatais — revela-se uma estrutura de incentivos distorcida.

O aumento de tributos substitui a responsabilidade fiscal. A ampliação de gastos substitui o planejamento. A criatividade para contornar o arcabouço fiscal substitui a competência gerencial.

E, enquanto isso, o art. 173 permanece como uma espécie de lembrete ornamental de como poderíamos, mas não queremos, conduzir a economia estatal de maneira republicana.

Não surpreende que despesas sejam retiradas artificialmente do limite fiscal. Que se criem exceções, depois exceções das exceções. Que dispositivos regulatórios acabem convertidos em instrumentos arrecadatórios permanentes. A Constituição exige justificativa robusta para que o Estado se torne empresário; mas, na prática, exige-se justificativa apenas para que o Estado deixe de sê-lo.

IV. Entre o texto e o contexto: a cisão brasileira

O art. 173 não é liberal nem estatizante. É um dispositivo técnico, equilibrado, voltado à racionalidade econômica e à integridade da gestão pública. Impõe disciplina, transparência, finalidade e justificativa.

Mas o ambiente político brasileiro opera em lógica oposta:

• para governantes, empresas estatais não são instrumentos econômicos, mas capital político;

• para partidos, representam ativos eleitorais;

• para burocracias, funcionam como reservas de poder;

• para o Congresso, tornam-se moedas de troca;

• para a sociedade, permanecem como estruturas opacas que consomem recursos invisivelmente.

  
  

Nesse cenário, um dispositivo constitucional cuja essência é limitar o Estado torna-se, paradoxalmente, um monumento de retórica jurídica: ninguém discorda de sua importância, mas quase ninguém o aplica.

Conclusão: o jusoxímoro perfeito

O art. 173 é um caso raro de norma constitucional que, se obedecida, transformaria a governança pública brasileira. É relevante porque:

• disciplina a intervenção estatal;

• protege a concorrência;

• restringe gastos;

• fortalece a gestão;

• reduz espaço para loteamento político;

• garante racionalidade econômica.

  
  

Mas é inaplicado porque:

• contraria interesses partidários;

• dificulta manobras fiscais;

• exige justificativas públicas rigorosas;

• reduz o poder discricionário do governante;

• impede a politização das estatais.

  
  

Por isso, ele se converte nesse curioso híbrido conceitual — norma central e, ao mesmo tempo, norma ignorada.

Jusoxímoro perfeito. E, como todo oxímoro, revela mais sobre nós do que sobre o texto constitucional: no Brasil, a Constituição é muitas vezes uma promessa, enquanto a realidade insiste em ser um comentário marginal, escrito nas entrelinhas da política e da economia.