Julgamento Administrativo: Favor Confirmar e Assinar

Manual de uso do novo contencioso tributário : instruções no verso da lei complementar

Por Glênio S Guedes (advogado)

A Lei Complementar nº 227/2026, ao disciplinar aspectos estruturais do contencioso do IBS, introduziu disposição que merece exame atento. O seu art. 74 estabelece, em síntese, que os órgãos de julgamento administrativo não poderão afastar a aplicação de leis, decretos, regulamentos ou atos normativos sob fundamento de ilegalidade ou inconstitucionalidade.

A norma parece, à primeira vista, simples reforço de ortodoxia: a Administração aplica a lei; o controle de constitucionalidade compete ao Judiciário. Nada de extraordinário.

O problema, porém, não reside na vedação ao controle de constitucionalidade — já tradicional no âmbito administrativo — mas na extensão da proibição ao exame de legalidade de atos infralegais. Ao impedir que o julgador administrativo deixe de aplicar regulamento ou instrução normativa por eventual extrapolação da lei, a LC 227 altera qualitativamente o papel do contencioso.

O julgamento permanece. A autonomia, não necessariamente.

I. A função do contencioso administrativo

Historicamente, o contencioso administrativo tributário desempenhou dupla função: aplicar a lei e controlar a conformidade dos atos administrativos à própria lei. Não lhe cabia declarar inconstitucionalidades, mas sempre lhe coube reconhecer ilegalidades.

Se um regulamento excedesse os limites legais, cabia ao órgão julgador administrativo restabelecer a hierarquia normativa. Não se tratava de usurpação de competência, mas de exercício elementar de legalidade.

O art. 74 da LC 227/2026 modifica essa tradição ao estabelecer que o julgador administrativo deve aplicar integralmente os atos normativos vigentes, ainda que se alegue sua desconformidade com a lei que pretendem regulamentar.

Em outras palavras: a discussão sobre a legalidade de atos infralegais desloca-se, necessariamente, ao Poder Judiciário.

II. O julgamento como formalidade?

Não se pretende, aqui, negar a legitimidade da busca por uniformidade decisória. A harmonização do contencioso do IBS foi anunciada como instrumento de racionalidade sistêmica, apta a evitar divergências interpretativas entre entes federativos.

Todavia, a uniformidade obtida pela restrição da autonomia decisória pode converter-se em uniformidade apenas formal.

O contraditório subsiste. As partes podem sustentar argumentos. Os autos se avolumam. Os votos se sucedem. Mas se a norma impede o exame crítico de determinados fundamentos — ainda que fundados na legalidade — o espaço deliberativo estreita-se consideravelmente.

O processo permanece; a densidade do julgamento diminui.

III. A decisão administrativa e sua dimensão normativa

Toda decisão administrativa é ato de interpretação. Aplicar a norma é integrá-la ao fato concreto, avaliando seus limites e sua extensão. A atividade julgadora não se reduz à execução automática do texto.

Quando o legislador impõe ao julgador a aplicação incondicionada de atos infralegais, mesmo diante de alegação consistente de ilegalidade, cria-se espécie de presunção absoluta de conformidade normativa. A hierarquia das fontes permanece no plano teórico; sua verificação concreta é postergada.

O sistema passa a operar sob lógica de deferimento obrigatório à regulamentação administrativa.

Não se trata de afirmar que os tribunais administrativos se tornam meros carimbadores. Mas é forçoso reconhecer que sua margem de atuação sofre compressão sensível.

IV. Harmonização ou centralização?

A LC 227/2026 pretendeu harmonizar o contencioso do IBS. Contudo, harmonização não se confunde com centralização interpretativa.

Harmonizar é aproximar critérios; centralizar é reduzir autonomia. A diferença, embora sutil na linguagem, é relevante na prática institucional.

Se os órgãos julgadores não podem exercer controle de legalidade sobre atos regulamentares, o equilíbrio entre Administração e contribuinte altera-se. A discussão deixa de ser resolvida na esfera administrativa, mesmo quando tecnicamente possível, e desloca-se ao Judiciário.

A litigiosidade, que se desejava reduzir, pode apenas mudar de instância.

V. A estética da eficiência

É possível que o novo modelo produza estatísticas mais homogêneas, decisões mais previsíveis e menor divergência interna. Mas a ausência de divergência não é, por si, sinônimo de maturidade institucional.

O Direito não se fortalece pela eliminação do debate, mas pela sua qualificação.

A restrição da competência decisória pode gerar aparência de eficiência. Entretanto, se o contribuinte perceber que a instância administrativa não dispõe de instrumentos plenos de controle de legalidade, tenderá a recorrer diretamente ao Judiciário.

E o contencioso, que se pretendia racionalizar, reaparecerá sob outra forma.

VI. Conclusão

A Lei Complementar nº 227/2026 inaugura fase relevante do contencioso do IBS. Ao vedar aos tribunais administrativos o afastamento de atos normativos por ilegalidade ou inconstitucionalidade, redefine o papel do julgamento administrativo.

Não se trata de negar a autoridade da lei, mas de refletir sobre os limites da autonomia decisória na esfera administrativa.

O julgamento administrativo subsiste. O contraditório permanece formalmente assegurado. As decisões continuarão a ser proferidas.

Mas, se determinadas questões não puderem ser enfrentadas no plano administrativo, o processo converter-se-á, em parte, em etapa preparatória da discussão judicial.

E então o sistema poderá descobrir que confirmar e assinar não é exatamente o mesmo que julgar.