O orçamento traído: ciência ignorada, Constituição esvaziada, planejamento abandonado

Não há neutralidade no orçamento: há método ou há improviso.

Por Glênio S Guedes ( advogado )

Introdução — O orçamento como lei material do governo

Entre todas as leis produzidas pelo Estado, poucas possuem impacto tão direto, contínuo e estrutural quanto a lei orçamentária. É por meio dela que o poder público abandona o plano das promessas e ingressa no terreno da ação concreta; é nela que direitos constitucionalmente assegurados se convertem — ou deixam de se converter — em políticas públicas efetivas. O orçamento, portanto, não é simples técnica contábil nem ato político acessório: ele constitui a lei material do governo.

O Orçamento de 2026 evidencia, contudo, uma ruptura profunda com essa concepção. Mais do que escolhas discutíveis, revela vícios estruturais que comprometem sua racionalidade financeira, sua normatividade constitucional e sua função de planejamento. Ignoram-se parâmetros elementares da ciência das finanças, esvazia-se o sentido jurídico da Constituição Financeira e abdica-se da coordenação racional da ação estatal.

A tese aqui sustentada é clara: o orçamento aprovado não representa apenas um mau exercício de política fiscal, mas um desvio do próprio jusorçamentarismo, entendido como o campo jurídico destinado a submeter o poder de gastar a critérios de legalidade, racionalidade e responsabilidade democrática.

1. O orçamento público no Estado constitucional: fundamentos dogmáticos

1.1. O orçamento como aplicação da ciência das finanças

O orçamento nasce historicamente como tentativa de disciplinar o poder político por meio do cálculo racional. Ele pressupõe previsibilidade, coerência entre receitas e despesas e respeito a limites objetivos. Embora seja expressão de escolhas políticas, tais escolhas só se legitimam quando traduzidas em números consistentes e exequíveis.

Quando o orçamento se constrói sobre premissas sabidamente frágeis, receitas incertas ou despesas artificialmente subestimadas, perde sua natureza científica. Nesse ponto, deixa de ser instrumento de governo e passa a cumprir função meramente simbólica, produzindo uma aparência de equilíbrio dissociada da realidade fiscal.

1.2. O orçamento como núcleo da Constituição Financeira

No plano jurídico, a lei orçamentária não se confunde com uma lei ordinária qualquer. Ela integra a chamada Constituição Financeira, funcionando como instrumento de concretização de direitos fundamentais, de equilíbrio entre os Poderes e de realização do princípio democrático.

Por essa razão, sua validade não pode ser aferida apenas sob o ângulo formal. O orçamento deve respeitar princípios materiais como legalidade, responsabilidade, transparência e coerência com o planejamento constitucionalmente previsto. Uma lei orçamentária que se afasta desses parâmetros compromete não apenas a política fiscal, mas a própria juridicidade do Estado.

1.3. O orçamento como instrumento de coordenação estatal

Além de norma jurídica e cálculo financeiro, o orçamento exerce função organizadora. Ele coordena políticas públicas, assegura continuidade administrativa e confere unidade à ação estatal no tempo. Quando essa função se perde, o Estado deixa de agir como sistema e passa a operar por impulsos fragmentados, respondendo a pressões circunstanciais em detrimento de fins comuns.

2. O orçamento de 2026 como ruptura desses fundamentos

2.1. A ficcionalização do equilíbrio orçamentário

O Orçamento de 2026 estrutura-se sobre projeções otimistas de arrecadação, receitas condicionadas a medidas incertas e compressões artificiais de despesas obrigatórias. Trata-se de um orçamento que já nasce acompanhado da expectativa de bloqueios, contingenciamentos e revisões ao longo do exercício.

Essa prática compromete a normatividade da lei orçamentária. Uma lei concebida para ser imediatamente corrigida deixa de orientar a ação estatal e passa a encenar uma estabilidade inexistente. O orçamento deixa de ser plano e converte-se em aposta.

2.2. A fragmentação do gasto e a perda de escala das políticas públicas

Outro traço marcante é a pulverização extrema do gasto público. A multiplicação de alocações fragmentadas rompe a lógica de escala, enfraquece políticas estruturantes e inviabiliza a avaliação de resultados. O orçamento deixa de articular um projeto nacional de desenvolvimento e passa a somar decisões isoladas, frequentemente desconectadas entre si.

Essa fragmentação compromete não apenas a eficiência do gasto, mas a própria ideia de interesse público como construção coletiva.

3. As inconstitucionalidades do orçamento de 2026

Os vícios do orçamento aprovado não se limitam ao plano da conveniência política. Eles alcançam o núcleo da juridicidade constitucional.

3.1. Violação da legalidade material e da segurança jurídica

Despesas obrigatórias — como as previdenciárias — decorrem diretamente da Constituição e da lei. Não se submetem à vontade política anual, pois correspondem a direitos previamente reconhecidos.

A redução artificial dessas despesas no plano orçamentário, sem base técnica ou atuarial, com a finalidade de abrir espaço para outras alocações, viola a legalidade material e a segurança jurídica. Direitos não deixam de existir porque a lei orçamentária decidiu tratá-los como ficção contábil.

3.2. Desvio de finalidade e ruptura do sistema constitucional de planejamento

A Constituição brasileira institui um sistema integrado de planejamento, composto pelo plano plurianual, pelas diretrizes orçamentárias e pelo orçamento anual. A função da lei orçamentária é executar o planejamento previamente definido, não substituí-lo.

Quando o orçamento passa a desmontar programas estruturantes e a redefinir prioridades de modo improvisado, ocorre desvio de finalidade e ruptura da coerência do sistema constitucional. Planejar por anos e decidir gastar por impulsos anuais é incompatível com a ordem constitucional.

3.3. Dissociação entre poder decisório e responsabilidade fiscal

O orçamento aprovado concentra poder decisório sobre despesas em determinado polo institucional, ao mesmo tempo em que desloca para outro a responsabilidade pelo cumprimento das metas fiscais. Quem decide o gasto não responde pelo equilíbrio; quem responde pelo equilíbrio não decide o gasto.

Tal dissociação viola o princípio da responsabilidade democrática e compromete o equilíbrio entre os Poderes. No Estado constitucional, não pode haver poder sem responsabilidade correspondente.

3.4. Déficit de transparência e enfraquecimento do controle democrático

A transparência orçamentária não constitui formalidade procedimental, mas condição de legitimidade. Decisões de elevado impacto fiscal exigem debate público qualificado, clareza de escolhas e possibilidade real de controle social.

Processos decisórios opacos, ajustes de última hora e diluição de responsabilidades afrontam os princípios da publicidade e da moralidade administrativa, enfraquecendo o controle democrático do gasto público.

3.5. Violação da boa-fé estatal e perda da função normativa do orçamento

Uma lei orçamentária construída sobre premissas sabidamente frágeis, destinada desde a origem a ser corrigida por bloqueios e contingenciamentos, viola a boa-fé objetiva do Estado. O orçamento deixa de ser norma de governo e passa a ser encenação normativa.

Quando isso ocorre, o Direito Financeiro perde sua função reguladora e se converte em retórica institucional.

4. O que diriam nossos clássicos do jusorçamentarismo brasileiro?

Se submetido ao crivo dos grandes formuladores do pensamento jusfinanceiro brasileiro, o Orçamento de 2026 não seria visto como exceção, mas como manifestação contemporânea de um problema estrutural: a dificuldade histórica de levar o orçamento a sério como categoria jurídica.

Aliomar Baleeiro identificaria, nesse orçamento, a substituição da ciência das finanças pela retórica política. Previsões excessivamente otimistas, receitas incertas e despesas artificialmente ajustadas revelam um método que abandona o cálculo racional em favor da aparência de equilíbrio. Um orçamento assim não governa; apenas ilude.

Ricardo Lobo Torres, por sua vez, veria o esvaziamento da Constituição Financeira. A lei orçamentária, concebida para ser contingenciada, perde densidade normativa e se transforma em lei simbólica. Não concretiza direitos, não organiza responsabilidades e enfraquece o próprio sentido constitucional do orçamento.

Alberto Deodato diagnosticaria a perda da função coordenadora do orçamento. A fragmentação extrema do gasto impede a continuidade administrativa, dissolve prioridades nacionais e converte a ação estatal em um mosaico de iniciativas desconexas. Um orçamento assim não coordena políticas públicas; desarticula o Estado.

Apesar das diferenças de enfoque, os três clássicos convergiriam em um ponto essencial: o jusorçamentarismo brasileiro permanece marcado por uma compreensão empobrecida do orçamento, tratado ora como peça contábil, ora como moeda política, mas raramente como lei estruturante da ação estatal.

Conclusão — Quando o orçamento se torna ficção, o Estado perde governo

O Orçamento de 2026 não revela apenas escolhas controversas; ele espelha um Estado que deixou de se levar a sério em sua principal lei anual. Ao ignorar a ciência das finanças, esvaziar a Constituição Financeira e abandonar o planejamento, o orçamento trai sua própria razão de existir.

Resgatar o orçamento como instrumento de governo exige recuperar a ideia de que planejar é governar, que números importam e que a Constituição também se cumpre por meio do orçamento. Quando o orçamento se converte em ficção, não é apenas a política fiscal que se fragiliza: é a própria democracia fiscal que entra em risco.

Bibliografia

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 19. ed. revista e atualizada por Hugo de Brito Machado Segundo. Rio de Janeiro: Forense, 2015.

DEODATO, Alberto. Manual de ciência das finanças. São Paulo: Saraiva, 1969.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 20. ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Processo, 2018.